【三明市库区系统调研报告一等奖 】

    摘要：用好用活国家后期扶持政策，选好后期扶持项目，充分发挥好移民参与扶持项目管理的作用,对于抓好移民生计工程和长远发展，改善移民生产生活条件，帮助移民加快脱贫致富,促进库区社会事业发展具有重大意义。本文拟通过对移民代表参与后期扶持项目管理作用的必要性分析，着重从移民代表参与项目管理入手,对提高移民代表素质、调动移民参与热情、让移民代表全程参与以及处理好移民代表和村干部、施工企业、监理关系等方面进行探讨研究，进一步激发移民热情，把惠及移民的民心工程办实办好，促进库区和移民安置区经济社会的发展。

    国务院《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发〔2006〕17号，以下简称17号文件），对于帮助水库移民脱贫致富，改善生产生活条件，解决库区遗留问题，促进库区和移民安置区的经济社会发展，构建社会主义和谐社会具有十分重要而深远的意义。就我县而言，2006－2008年后期扶持项目实施以来，共组织实施了93个项目，涉及3个库区、8个乡（镇）29个村，受益移民达到7029人，极大地改善了库区移民的生产生活条件。
    如何把党和政府对移民的惠民政策贯彻好、落实好，让水库移民后期扶持项目真正成为惠及广大库区移民的“造福工程”、“民心工程”、“放心工程”，是摆在我们面前的一大课题。通过我县后期扶持项目的论证、申报、实施、管理的实践，笔者认为，让移民代表参与后期扶持项目工作，对于规范项目管理、确保工程质量，用好后扶资金、维护移民权利、化解矛盾纠纷、“阳光库区”建设等方面起着重要作用。本文所讲的参与，不是所在村所有移民参与，而是指移民代表参与，包括移民代表参与项目实施方案讨论决策，也包括移民代表参与项目的现场管理。
    一、移民代表参与项目管理的必要性
    库区扶持项目直接关系到移民的切身利益，项目实施情况移民十分关注。由于近期后扶的项目绝大部分是农村道路拓宽、硬化，饮水工程项目，后扶项目分布各个村，交通不便，单个项目投资额较小，施工企业资质等级低，管理不够规范，尤其是工程监理工作较薄弱。因此，移民代表的参与是解决因项目小、分散、监理力量不足最有效手段之一，移民代表的参与将有力促进项目管理的规范化、制度化，有效化解在项目实施中的各种矛盾纠纷，有利于“阳光库区”建设，确保项目顺利实施。
    ㈠移民代表参与有利于项目管理规范化。移民代表参与项目管理是移民知情权、参与权、监督权的具体体现。后期扶持项目确定后，要如何组织实施应由移民代表参与讨论决定。包括设计方案、施工组织方式、招投标方式、现场管理办法、资金支付办法、移民代表产生办法和人数等。项目实施方案经过民主程序决定后，将大大减少项目实施决策失误，避免村干部“一言堂”说了算的做法。移民代表参与项目管理后，有利于项目管理的规范化运作，克服以往项目管理实施变更的随意性。确实需要变更的，必须经原程序讨论决定。要把移民群众满意不满意，赞成不赞成，高兴不高兴作为衡量项目管理好坏的唯一标准。
    ㈡移民代表的参与有利于化解矛盾纠纷。在项目实施中，由于征地、拆迁、农村的宗族观念、“风水”习俗、个人利益等矛盾时有发生。一旦矛盾处理不当，可能引发群众上访，甚至发生械斗，从而影响工程的实施。如果单靠乡、村干部做工作，移民不配合，移民代表不参与，是难于解决征地、拆迁、风俗习惯等问题而引起的纠纷。从实践经验看，只要充分发挥移民代表的作用，调动移民参与的积极性，多数人做少数人的工作，群众的工作由群众自己来做，更有利于问题的解决。如城东村生活污水、区内排水治理项目，因移民房前屋后乱搭乱建、乱堆放杂物、影响“风水”等问题，村委会多次发出通告，乡、村干部也做了大量的工作，但收效不大，工程招标后，迟迟无法开工。针对这一情况，该村成立了项目管理实施工作小组，小组成员除了村干部外，推荐了一些德高望重的移民代表参加，工作小组分成宣传组和项目实施现场组，召开各种座谈会，广泛听取移民的意见和建议，使移民感到项目的实施是我们自己的事，不是政府、村要求我们做的，移民代表参与后，收到了很好的效果，项目就得到顺利实施。
    ㈢移民代表的参与有利于确保工程质量。质量是工程建设的生命线。后扶项目分散，交通不便，项目小，少则3－5万元，多则百万元，大部份在30万元左右。参与投标的施工企业大部分资质等级较低，而且相当一部分是施工人员挂靠施工企业，有的施工企业纯粹只收管理费，不派技术人员。这样就造成施工技术力量薄弱。同时，有的承包者缺乏职业道德，原材料以次充好，偷工减料现象时有发生。如果现场一旦管理不善，原材料验收跟不上，就会影响工程的质量。再加上有的村干部责任心不强，工作不负责任，“豆腐渣”工程也时有发生，移民意见很大。因此，在施工现场选派移民代表参与项目现场管理，对于保证工程质量起着至关重要作用。坑口村小白玉自然村公路拓宽硬化项目，因村主干非该自然村村民，有的移民担心村主干对项目实施管理不重视，将会影响工程进度和质量。为了让移民放心，在项目实施时，由移民自己推荐3名代表参与项目的全过程管理，工程的质量由移民代表负责把关，通过移民代表的精心组织，施工企业的积极配合，全体移民的支持，不但项目实施质量得到保证，移民满意，而且工期也缩短了20天（原计划3个月，实际只用70天）。
    ㈣移民代表的参与有利于弥补监理缺陷。由于后扶项目小、监理费低，工程施工监理不可能像具有一定规模项目那样实行规范的监理程序，监理工程师每天都在现场监理，各种检测仪器应有尽有。为了弥补监理力量薄弱问题，必须让移民代表参与。虽然移民代表没有监理证，但是通过基本施工常识的培训（如原材料检验、混凝土配合比、砂浆强度、安全保证措施等），就可以参与项目实施现场计量、质量、安全管理。有了移民代表的参与，监理人员只要在施工关键工序到场旁站，定期到工地检查，指导移民代表在施工管理中应加强和注意的问题就可以了。因此，移民代表的参与既代表了业主参与工程现场管理，又在一定程度上充当“监理”的角色，从而促进工程质量提高。从2006－2008年度大田县扶持项目验收情况来看，有无移民代表参与施工管理，其工程质量、进度、安全及移民的满意度明显不同。
    ㈤移民代表的参与有利于“阳光库区”建设。移民代表参与项目管理是移民监督权的直接体现。从项目前期工作开始，到招投标、原材料把关、计量、质量、进度、安全、监理等每一个环节都有移民代表参与，使项目实施的各个环节都在阳光下操作，从根本上改变以往唯有村干部说了算的状况，防止暗箱操作现象的发生。移民代表参与后，也可以消除移民对项目资金、质量等的疑义，由代表帮助做好宣传解释工作，减少不必要的信访等问题。据统计，信访多、移民意见大的村，绝大部分就是项目管理不公开，暗箱操作，工程质量不合格，村干部说了算造成的。实践证明，只要有移民参与项目管理，该村的信访就少，移民的意见就小。
    二、当前移民参与项目管理存在的问题
    ㈠移民对参与项目管理认识不足。目前，移民后期扶持政策和相关规定没有明确要求移民参与项目的管理，有些移民认为项目实施是移民部门和村级组织的事，与自身是否参与没有关系。特别是部分村主干认为没有必要让移民代表参与项目管理，尤其是现场管理。主要原因是误以为移民代表参与后，管理环节增多，协调难度加大，给项目实施管理制造麻烦，不但增加了项目管理成本，还加大了项目实施的难度。
    ㈡移民整体的素质有待提高。大部分库区移民居住边远乡村，文化程度普遍偏低。特别是随着近年来农民务工人员增多，留守在家的基本是“4050”人员，对工程管理等相关知识严重匮乏，更无工程现场管理经验，难于参与项目管理。同时，移民推选出的部分代表责任心不强、缺乏原则性，存在“好人主义”思想，难于发挥移民代表应有的作用。
   ㈢移民参与项目管理的积极性不高。很多移民认为后期扶持项目管理是村干部的事，与已无关，若是积极参与，反遭村干部误解。也有的移民认为，项目建设有关的征地、拆迁等工作是得罪人的事，还有风俗习惯也难于协调，自己又无利可图，主观上不愿意参与。一些参与项目管理的移民，不但拿不到误工补贴，甚至还要垫付交通费、伙食费等，很大程度上影响他们的积极性。
    ㈣移民后期扶持政策不够完善。现有的移民后期扶持政策对移民代表参与项目管理没有相关规定，移民代表如何参与管理、参与管理的权利和义务也无章可循，对村干部项目管理缺乏有力的监督。
    三、移民代表参与项目管理应把握的几个问题
    ㈠必须把好移民代表素质关。移民代表素质高低直接关系到项目实施管理的好坏。一是移民代表的推荐应通过民主程序产生。二是要把热心公益事业，有较高政治素质和公正、公道、正派、群众威望高的移民推荐为移民代表，真正把想做事、会做事的移民推荐为移民代表。三是控制好移民代表的数量，移民代表可分为项目管理工作小组的代表和现场管理的代表，项目管理工作小组的代表一般控制在10名以内，现场管理小组的代表根据项目大小，一般控制在2－3名。四是制定相应的工作职责、管理权限。工作小组代表主要参与大的问题讨论，不参与现场管理；现场管理的代表主要参与项目施工管理，包括原材料把关、计量、质量、进度、安全等，要定期向工作小组报告项目实施情况。五是对移民代表进行基本业务培训。移民代表要掌握基本施工程序、混凝土配合比，原材料质量好坏判定等。
    ㈡必须调动移民参与项目管理的热情。移民代表参与项目管理是知情权、选择权、监督权的具体体现，是移民政策赋于移民的权利，移民参与热情的高低直接关系到项目实施的好坏。一要向移民宣传后期扶持政策和项目管理的有关规定，让移民感觉到项目建设关系自身利益，参与项目管理是保障自身权益的重要手段。二要树立公益事业建设人人有责意识，项目建设关系到广大移民的生产生活条件的改善，要在思想上消除移民认为参与管理是与村干部唱对台戏的误区，做到有力出力，有钱出钱。三要采取“一事一议”的办法，解决移民代表参与项目管理的误工补贴等问题。
    ㈢必须让移民代表参与项目管理的全过程。移民代表的参与有利于项目规范化运作。项目确定后，从项目前期工作的设计开始到验收全过程，移民代表要全程参与管理。一要抓好设计论证的参与关。项目委托专业人员或有资质设计单位完成初设后，为使方案更加合理性和可操作性，除了专业人员审查把关外，还要听取移民代表的意见、建议，尽可能吸取移民代表的合理化意见。如大儒村自来水扶持项目，在水管是采用镀锌管还是采用PVC管上，主管道走向等方面意见不太统一，初设后召开了一次较大规模移民代表听证会，通过设计单位的技术分析，工程造价比较，权衡利弊等，最后代表形成了一致的意见，该项目实施较顺利。二要抓好项目实施方式参与关。项目经上级移民管理部门审批后，是村自己组织实施还是承包组织实施，必须由移民代表参与讨论确定，不能单方面由村干部决定，而要听取大多数移民代表的意见。三要抓好招投标的参与关。不论是公开招标还是邀请招标，除了乡、村干部参加外，还应邀请移民代表参与，确保项目在阳光下操作，防止暗箱操作，消除以往有的移民总认为工程队是乡、村干部指定的误区。四要抓好项目实施参与关。项目实施后，要参与工程施工、质量、进度、安全管理，确保按设计图纸和合同施工。五要抓好验收参与关。按照移民部门验收规范要求，在组织验收时请移民代表参加，尤其是在工程初验、自验工作中一定要请移民代表参加。
    ㈣必须处理好移民代表与村干部、施工企业、监理的关系。移民代表参与项目管理目的是落实移民的参与权、知情权，更好地把项目实施好，而不是找岔子、找钉子、与村干部唱“对台戏”。一要处理好与村干部的关系。不论是项目工作小组的移民代表还是现场管理的移民代表，必须认真履行授予的权限、职责，遇到问题要与村干部沟通协调，共同研究解决，不能认为自己是移民代表而高高在上。二要处理好与施工企业的关系。现场管理的移民代表要敢于坚持原则，公平、公正计量，要把质量安全放在第一位，发现施工企业未按设计施工、偷工减料等要及时制止，要求施工企业进行整改。遇到施工企业要求业主协助解决问题时，要利用本地人优势尽力协调，不要认为这是施工企业的事，和业主无关。要尽力为施工企业提供良好的施工条件，遇到问题不回避，不推萎，保持沟通渠道畅通。三要处理好与监理的关系。因后期扶持项目小，监理力量相对薄弱，监理人员无法跟班作业，移民代表要在一定程度上承担监理的角色。施工情况要定期向监理人员报告，在施工中遇到问题，要及时与监理人员沟通协调，不能擅自主张，自以为是，没有把握的问题不能轻易决断。

（作者系大田县移民局局长吴文旗）